בנייה על רכוש משותף

העליון: דייר לא יכול לבנות על רכוש משותף – גם בהסכמת רוב הדיירים

הצמדת רכוש משותף לדירה
ביום 14/6/2023, פסק בית המשפט העליון כי לדייר בבית משותף אין זכות לבנות על הרכוש המשותף – וזאת אף אם מרבית בעלי הזכויות בבניין הסכימו לכך. על פי פסק הדין, הסכמת הדיירים בבקשה להיתר הבנייה, מוכיחה את ההסכמה לביצוע הבנייה. ברם, עצם ההסכמה לבניה, אינה הסכמה לוויתור על זכויות הקניין ברכוש המשותף בבניין. בנוסף, ההסכמה אינה מקימה זכות קניינית לבעל הדירה.

במקרה שהגיע לבית המשפט העליון, המערער, היה הבעלים של דירה בבית משותף. לדירה זו הוצמדו שטחי הגגות המצויים מעל דירתו, ומעל הדירה הסמוכה לדירתו. המערער הגיש לוועדה המקומית לתכנון ובניה, בקשה להיתר, הכוללת בנייה על הרכוש המשותף שצמוד לדירתו, וכן על רכוש משותף שאינו צמוד לדירה. לבקשה, צירף המערער תכנית הגשה עליה חתומים 75% מבעלי הזכויות בבית המשותף. אלא שהוועדה המקומית לתכנון ובניה, דחתה את הבקשה להיתר. על החלטת הוועדה המקומית הגיש המערער ערר לוועדת הערר. הוועדה קבעה שתחילה על המערער להסדיר את זכויותיו הקנייניות ברכוש המשותף, ורק לאחר מכן תיבחן הבקשה להיתר. כנגד החלטת ועדת הערר הגיש המערער עתירה מנהלית. העתירה נדחתה, ומכאן הערעור בפני בית המשפט העליון.

סמכויות מוסד התכנון

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, הוא דבר החקיקה הראשי, המציב את התשתית החוקית והנורמטיבית למערכת התכנון והבנייה במדינת ישראל. החוק הגדיר, בין היתר, את מוסדות התכנון ברמות השונות, את סמכויותיהם ודרכי עבודתם. מטרתו של החוק הוא להבטיח את תכלית התהליך התכנוני – ניצול מיטבי של משאב הקרקע, למכלול הצרכים. כל אלה, תוך שמירה על האינטרסים השונים של הציבור בכללותו, ושל הפרט. לפיכך, הוראות החוק, והתקנות שהותקנו מכוחו, קובעות, בין היתר, שתכנון הבנייה והשימוש בקרקע יתבססו על תכנית מתאר שיאשרו מוסדות התכנון מכוח סמכותם. מכוח אלה, ניתן להוציא היתר בנייה, בהליך רישוי.

ההליכים הקנייניים, וההליכים התכנונים, שלובים ותלויים זה בזה, באופן שלא ניתן להפרדה. כלומר, לא ניתן לבצע פעולת תכנוניות, ללא ביסוס אסמכתאות קנייניות. אולם, בשלב הראשוני – שלב התכנון, מגיש הבקשה אינו נדרש להוכחה ברורה, חד-משמעית וחלוטה, של זכויותיו במקרקעין, אלא מספיקות ראיות ראשוניות ולכאוריות. עם זאת, במקרה בו ברור על פניו כי למבקש אין כל זכות קניינית, לא תדון בכך הוועדה לתכנון ובניה. בבג"ץ 1578/90 אייזן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל-אביב (ניתן ביום 24.10.90), נקבע כי –

"… אם יוצא לכאורה מהחומר שהומצא על-ידי המבקש או בעלי הקניין האחרים בנכס שאין למבקש זכות קניינית, תוכלנה הוועדות להפנות את המבקש לבית המשפט המוסמך; מאידך גיסא, אם השאלות הקנייניות שנויות במחלוקת או אם יוצא שלכאורה יש למבקש זכות בנייה מבחינת דיני הקניין או שבאין התנגדות לאחר שנשלחו הודעות בדין לזכאים, אין זכויות הקניין שנויות במחלוקת, תדונה הוועדות בשאלות התכנוניות המתעוררות. בשום מקרה לא תכרענה הוועדות בשאלות הקנייניות לגופו של העניין, הואיל והפונקציה המוטלת עליהן היא תכנונית בלבד".

אם השאלות הקנייניות שנויות במחלוקת או אם יוצא שלכאורה יש למבקש זכויות בניה מבחינת דיני הקנין או שבאין התנגדות לאחר שנשלחו הודעות כדין לזכאים, אין זכויות הקנין שנויות במחלוקת, תדונה הועדות בשאלות התכנוניות המתעוררות. בשום מקרה לא תכרענה הועדות בשאלות הקנייניות לגופו של הענין, הואיל והפונקציה המוטלת עליהן היא תכנונית בלבד (בג”ץ 1578/90 אייזן נ’ הועדה המקומית לתכנון לבניה תל אביב).

פסיקת בית המשפט העליון

במקרה שהגיע לבית המשפט העליון, רשויות התכנון לא קבעו שאין בידי המערער זכות קניינית: כל שקבעו הוא כי, בנסיבות העניין, הצגת תכנית חתומה ע"י 75% מדיירי הבניין, אינה מספיקה לשם הוכחה שאותם דיירים הסכימו להעביר לידי המערער את הזכויות ברכוש המשותף. בנוסף, העלתה ועדת הערר ספק האם בכלל ניתן להצמיד חוקית, את הרכוש המשותף נושא הערעור לאחת הדירות. זאת, נוכח האמור בסעיף 55(ג) לחוק המקרקעין, לפיו בעלי הדירות אינם רשאים להצמיד לדירה מסוימת את שטח חדרי המדרגות. גם בעניין זה לא התיימר מוסד התכנון לקבוע קביעה קניינית, אלא ציין כי יש בכך כדי להביא לעצירת ההחלטה בדיון בבקשה להיתר, וזאת עד לקבלת קביעה קניינית מהגורמים המוסמכים.

בית המשפט העליון קבע כי בהחלטת רשויות התכנון, לא נפל פגם. מוסד התכנון רשאי להחליט לפי שיקול דעתו, מקום שעל פני הדברים אין למבקש זכויות בניה מבחינת דיני הקניין. זאת, בכדי שלא יתקיים דיון בבקשה כל עוד לא ניתן פסק דין מטעם בימ"ש מוסמך הקובע שלמבקש זכות קניינית. הטעם לכך ברור: יכולות הוועדות להישמע בטענה שאין טעם שהן תקדשנה דיון סרק לשאלות התכנוניות המתעוררות כאשר נראה לכאורה שזכות הבניה, אם תאושר, אינה ניתנת למימוש. לפיכך, כאשר מוסד תכנון סבור כי ישנם ספקות קנייניים בבקשה שלפניו, רשאי הוא (שלא לומר חייב), להשהות את הדיון בבקשה עד לקבלת הכרעה בסוגיה הקניינית מהרשויות המוסמכות לכך.

החלטת רשויות התכנון לבחון את השאלה הקניינית

רשויות התכנון רשאיות להסתפק בהסכמתם הפוזיטיבית של 75% מדיירי הבית המשותף לבקשה להיתר בנייה על שטחים משותפים. אולם רשות אין משמעה חובה. בענייננו סברו רשויות התכנון כי יש צורך בהסדרה קניינית של הרכוש המשותף טרם ידונו בבקשה להיתר. החלטתם זו נבעה, בין היתר, משני אלו: (1) עלתה שאלה האם ניתן להצמיד את הרכוש המשותף לדירת המערער; וכן (2) עלו סימני שאלה בנוגע לחתימות שהוצגו ע"י המערער. השאלה בה יש להכריע אינה האם למערער זכות ברכוש המשותף ואם לאו, אלא האם החלטת רשויות התכנון לפיה לא ניתן להסתפק בענייננו בחתימתם לכאורה של 75% מבעלי הזכויות, היא החלטה החורגת ממתחם הסבירות. התשובה לשאלה זו אינה יכולה להיות אלא שלילית. רשויות התכנון בחנו את הבקשה להיתר, והגיעו למסקנה שהבקשה מצריכה הסדרה קניינית, מקדמית. החלטה זו הינה סבירה, ולכל הפחות – אינה בגדר החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני, באופן המצדיק את התערבותו של בית המשפט. אכן, אין זה מן הנמנע שגם החלטה לדון בבקשה להיתר, אילו התקבלה ע"י רשויות התכנון, הייתה החלטה סבירה כשלעצמה. עם זאת, קביעה לפיה ישנן החלטות נוספות המצויות ב"מתחם הסבירות" אינה מקימה עילה להתערבות שיפוטית בהחלטת הרשות כאשר ההחלטה שהתקבלה סבירה גם היא. לכך יש להוסיף כי המערער לא טען כי קיימת מניעה כלשהי להסדרת זכויותיו הקנייניות. גם בכך יש כדי לתמוך בהחלטת רשויות התכנון לדרוש מהמערער להסדיר את זכותו הקניינית טרם תיבחן בקשתו להיתר.

הודעה על בקשה להיתר בניה

בהקשר זה, שאלה נפוצה שיש להבהיר: על פי תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) תש"ל – 1970, תקנה 2 א', נחוצה חתימתו בעל זכות בנכס, כדי להגיש בקשה להיתר בנייה בפני הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, וכן נחוצה חתימה של כל אחד מבעלי הזכות בנכס.  תקנה 2(ב) קובעת כי כל מי מבעלי הזכות בנכס שלא חתם על הסכמתו לבנייה, זכאי לקבל עותק מהבקשה להיתר. זאת, על מנת שיוכל להביע בפני הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה את התנגדותו המנומקת. אם וכלל שחסרה חתימה, על הוועדה המקומית להודיע לכל בעלי הזכויות במקרקעין שלא חתמו על הבקשה להיתר בנייה על כך שהוגשה בקשה להיתר.  משכך –  על אף ההתנגדויות של מי שלא חתם על הבקשה (ואף מתנגד לה), הוועדה המקומית לתכנן ובניה רשאית לתת היתר בניה. הוועדה המקומית, בבואה לדון בבקשה להיתר בנייה, תקבל את הכרעתה על בסיס שיקולי תכנון בלבד, ולא על בסיס קנייני. מי שנפגע מהחלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רשאי לערור (בהיבט התכנוני) לוועדת הערר מחוזית; כאשר ההשגה אינה מתוך שיקולי תכנון, אלא נובעת מפגיעה בזכות הקניין, רשאי הנפגע לעתור לבית המשפט.

ככל שהופרה זכות ההשגה בשימוע, כלומר – שהגורם התכנוני המוסמך, לא שמע את הצד הנפגע/ המתנגד, הרי שמדובר בהפרה של חובה שבדין ובהפרה של כללי הצדק הטבעי.  יתרה מכך: אפשר שנמנעת האפשרות להתנגד לבקשה להיתר בנייה, באופן בלתי הפיך. לפיכך, דינו של היתר בנייה שכזה, שהוצא על ידי ועדה מקומית, מבלי שנשלח תחילה לכל בעלי הקרקע – להתבטל.

לסיכום

סמכות מוסדות התכנון מוגבלת לדיון בשאלות תכנוניות. כאשר מוסד התכנון מוצא כי, על פניו, אין בידי מבקש ההיתר זכויות קנייניות, הוא רשאי לעכב את הבקשה עד להכרעת הערכאה המוסמכת בסוגיה הקניינית. ככל שלמתנגדים טענות קנייניות, עליהם לבררן בפני הערכאה המתאימה. הוועדה המקומית, בבואה לדון בבקשה להיתר בנייה, תקבל את הכרעתה על בסיס שיקולי תכנון בלבד, ולא על בסיס קנייני. מי שנפגע מהחלטת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רשאי לערור (בהיבט התכנוני) לוועדת הערר מחוזית; כאשר ההשגה אינה מתוך שיקולי תכנון, אלא נובעת מפגיעה בזכות הקניין, רשאי הנפגע לעתור לבית המשפט. 

משרד עורכי דין מקרקעין

משרד עורכי דין וולר ושות', עורך דין תכנון ובניה, הנו בין המשרדים המומחים והמיומנים ביותר, בתחום המקרקעין, מיסוי המקרקעין, התכנון והבניה, בחיפה ובצפון. המשרד פועל למעלה מ-40 שנה, והוא מדורג במדריך הדירוג העצמאי  BDI, כמוביל בתחומו. צרו קשר כבר עכשיו.